의료분쟁조정제도 개선

1998년 5월 서울시립보라매병원에서 선천성 심장질환인 동맥관 개존증 환자가 수술 후 대량출혈로 사망하자 환자 측이 형사 고발해 담당의사가 구속되는 사건이 발생했다. 이 사건은 사회 문제로까지 번져 의료사고에 대한 관심이 고조됐다. 이후에도 의료분쟁이 사회적 관심을 불러일으키자 정치권에서 법률 제정을 서둘렀다.

2000년 6월 당정희의에서 의료분쟁조정법을 연말까지 제정하기로 함에 따라 복지부는 전년도에 국회 상임위에서 통과된 이 법률 제정안에 대해 대한병원협회에 검토의견을 요청해 왔다. 대한병원협회는 불가항력적 또는 원인규명이 어려운 의료사고에 대한 피해구제, 의료행위로 인한 피해의 범위, 무과실 배상 및 보상책임, 제3자 개입금지, 조정전치주의, 분쟁의 조정, 배상금의 자급청구, 조정의 효력, 의료배상공제조합, 의료피해구제기금, 공제료 납부, 위험부담료, 진료방해 등 금지, 벌칙, 처벌의 특례, 다른 법률의 적용 등에 관한 의견을 제시했다.

이듬해 7월 18일 ‘의료분쟁조정법’ 제정과 관련한 전문가 토론회가 개최됐다. 토론회에서 대한병원협회는 독립적인 조정위원회 설치를 위해 위원은 복지부 장관이 제청하여 국무총리가 임명하도록 해야 하며, 의료분쟁에 대한 전문적 심사와 신속한 피해구제 및 이 제도의 조속한 정착을 위해 필요적 조정전치주의를 채택해야 한다는 점을 강조했다.

또 의료배상책임보험 가입의 대상자는 모든 종류의 의료분쟁관계 당사자를 포함해야 하고, 그 분담률은 보험가입자 각각에 의한 사고발생률과 책임의 범위 등을 고려하여 달리할 수 있을 것이며, 의료분쟁에 제3자 개입금지 및 진료방해와 난동행위에 대한 제재 근거조항 마련이 필요하다는 점을 주장했다.

그해 8월에 있었던 ‘의료분쟁조정법’ 제정 관련 실무자회의에서도 대한병원협회는 필요적 조정전치주의 채택의 필요성과 함께 사보험의 강제가입 조치는 무리가 있으므로 책임보험의 한계는 일정한 한도 이내로 하여 의료기관이나 개설자의 보험료 부담을 최소화해야 할 것임을 주장했다. 이와 함께 무과실 피해보상의 범위를 불가항력적이거나 원인불명의 사고로 확대하고 업무상과실치사상죄의 경우 환자의 의사에 관계없이 공소하지 못하도록 해야 한다는 점도 제시했다.

9월에 열린 ‘의료분쟁조정법’ 제정을 위한 관련단체 법제이사 회의에서 대한병원협회는 분쟁조정의 신청을 환자와 그 대리인이 신청하도록 되어 있으나 환자가 고의로 조정 신청을 지연시키는 경우가 발생할 수 있으므로 환자 외에 의료기관도 분쟁조정신청을 할 수 있게 해야 한다고 주장했다. 임의적 조정제도를 채택할 경우 환자들이 조정제도를 무시하고 종래처럼 소송을 남발할 우려가 있으므로 이 제도의 실효성 화보를 위해서는 필요적 조정전치주의를 채택해야 한다고 주장했다. 무과실 피해보상의 범위를 불가항력적이거나 원인불명인 의료사고까지 확대하고 그 한도액도 1000만 원보다 크게 해야 하며, 형사처벌 특례의 경우 의료의 특수성을 고려하여 환자의 상해 이외에 사망사고까지 확대해야 한다고 주장했다.

의료정책전문위원회도 9월 24일 열린 회의에서 ‘의료분쟁조정법(안)’을 검토했다. 이 회의에서는 필요적 조정전치주의에 대한 반대의견이 없어 원안대로 확정하기로 했고, 형사처벌특례와 관련해서는 의료행위의 특성과 방어적 과잉진료를 방지하는 것이 전체 국민에게 도움이 되므로 전체 위원이 찬성했다. 다만 법무부나 소비자단체 등에서 강력하게 반대하고 있으므로 형사처벌특례부분을 아주 제한적으로 정하거나 조정하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다는 의견이 있었다.

무과실의료사고의 보상에 대해선 국가가 재원 전액을 부담하는 것은 기획예산처에서 강력하게 반대하고 있고, 복지부의 재정도 고갈된 상태이므로 정부·공단·약화사고피해구제기금 및 공급자가 공동으로 부담하기로 했다. 책임보험, 공제는 강제로 가입토록 하되 의료기관이 부담이 될 수 있으므로 보험료율은 최소한이 되도록 대통령령에서 정하기로 했다.

위원회는 10월 22일 열린 제11차 회의에서 대한병원협회가 상정한 ‘의료분쟁조정법(안)’ 내용 중 제9차 회의에서 수정된 내용 가운데 반영이 되지 않은 부분이 있어 그에 대해 최종적으로 검토했다. 회의에서 필요적 조정전치주의 때문에 법안 통과가 안 될 경우를 대비하여 원칙적으로 필요적 조정전치주의를 전문위원회 안으로 하되 3년 시한으로 일몰제를 적용하는 방안이 마련됐다.

2003년 1월 대한병원협회는 대통령직인수위원회에 필요적 조정전치주의 도입, 의료분쟁조정위원회 운영, 의료배상책임공제 및 책임보험제도 도입, 무과실의료사고에 대한 피해자 구제를 위해 기금 조성, 경미한 과실사고에 대한 형사처벌특례제 도입 등 의료분쟁조정제도의 개선을 건의했다.

2005년 5월 25일 대한병원협회는 의료사고 예방 및 피해구제에 관한 법률 제정과 관련해 법사위원회를 소집했다. 이 희의에서 법안의 주요 내용에 무과실 보상기금의 전액 국가부담, 필요적 조정전치주의, 위원회 구성에 의료계 위원의 50% 이상 배정은 반드시 반영되어야 한다는 점과 대한병원협회 건의 내용 중 위험료 산정과 진료방해 금지규정, 제3자 개입금지 명문화는 기타 건의항목이 아닌 주요 건의항목으로 포함돼야 한다는 데 의견이 모아졌다.

이를 바탕으로 여당인 열린우리당은 복지부에 건의서를 전달했다. 그 내용은 법안명칭을 ‘의료분쟁처리에 관한 법률’로 변경할 것과 입증책임의 전환을 일률적으로 법에 규정할 필요가 없다는 것, 무과실 보상의 기금을 국가·보건의료기관단체·보건의료인단체·국민건강보험공단 및 약화사고피해구제기금 등이 공동으로 충당해야 한다는 것, 필요적 조정전치주의제도를 도입해야 한다는 것 등이었다.

지정진료제도의 도입

1997년 7월 대한병원협회는 복지부령으로 시행 중인 지정진료기관의 지정진료 운영과 관련해 병원계 자체적으로 지정진료제도 개선발전을 지향하기 위해 운영지침을 마련, 회원병원이 참고할 수 있도록 권장하기로 했다. 그 내용은 수진자가 지정진료를 희망하지 않더라도 진료에 지장이 없도록 비지정진료의사를 배치해야 하며, 지정진료의사의 부재기간 중에 지정진료료를 징수하고자 할 때 환자의 동의를 얻어 동일 자격의사가 대진할 수 있도록 하는 등 지정진료의사의 선택요건을 정하는 것이었다. 또 지정진료의사가 진료하지 않은 응급환자 진료에 대해 지정진료비를 징수해선 안 되며, 응급입원환자는 외래환자와 달리 의사 선택에 필요한 정보나 시간적 여유가 부족하므로 응급환자 입원수속 시에는 의사의 선택과 지정진료료에 관한 안내를 보다 충실히 하여 불필요한 민원이 발생하지 않도록 한다는 것 등의 내용도 포함됐다.

1999년 4월 복지부가 개정된 ‘의료법’에 따라 선택진료제 세부시행 방안을 마련하기 위해 현황조사를 협회에 요청해 왔다. 이에 대한병원협회는 ‘선택진료제도는 그동안 시행돼 온 지정진료제도를 보완하되 환자의 편의 및 진료의 효율성 도모라는 대원칙에 충실하면서 의료기관의 자율성이 저해되지 않는 범위 내에서 이루어질 수 있도록 개선할 것’을 건의했다.

지정진료제도 시행 중인 2001년 5월에 이르러 복지부가 선택진료에 대한 안내문 등을 환자 또는 그 보호자가 쉽게 알아볼 수 있는 장소에 계시 또는 비치하도록 했음에도 환자 및 그 보호자가 추가비용을 납부해야 한다는 사실을 사전에 알지 못해 민원이 발생하고 있어 그에 관한 규칙을 준수하여 민원이 발생하지 않도록 협조해 줄 것을 대한병원협회에 통보해 왔다.

대한병원협회는 회원병원의 관련 행정책임자 회의를 소집했다. 선택진료는 보험수가가 의료원가를 충분히 보상해 줄 수 있다면 더 이상 문제가 되지 않을 것이라면서 진료지원과라 하더라도 의사의 전문적인 판단이 필요한 경우와 그렇지 않은 경우를 조사하여 추가비용을 징수할 수 있도록 하는 방안을 긍정적으로 검토할 수 있을 것이라는데 의견을 모았다.

7월에는 선택진료제도와 관련한 한국소비자보호원의 조사결과에 대한 간담회를 가졌다. 이 조사에서는 진료지원과의 경우 비표준 양식의 신청서를 사용하는 경우가 많고, 환자들이 일반진료의사의 선택여지가 없는 것으로 확인되었으며, 환자가 의사를 선택할 수 있는 정보 역시 미흡한 것으로 나타났다. 뿐만 아니라 추가비용 산정금액을 구체적으로 제시한 병원은 전혀 없었다. 극히 일부지만 선택진료를 신청하지 않은 경우에도 선택진료료를 부과하는 경우가 있었으며 선택진료료의 산출내역을 영수증에 명확히 표시해 주는 병원도 극히 적은 것으로 나타났다.

따라서 환자의 의사선택권을 강화하고, 장기적으로 선택진료제도를 폐지하며, 부당행위 방지 및 의료기관의 고객주의를 지향해야 한다는 개선방안이 이 간담회에서 제시됐다.

여기에서 대한병원협회는 진료지원과의 환자 직접선택은 정보의 비대칭성, 의료의 특수성 등으로 시행 가능성이 희박하고, 일반진료의사의 선택의 여지가 없다는 조사결과는 이해되지 않으며, 또한 선택진료 추가비용은 의사의 행위료에 대해 부과되고 있는 만큼 의사의 행위마다 수가가 다르게 정해져 있는 현실에서 선택진료가 추가되었을 때의 정확한 비용을 제시하는 것은 행정적으로 한계가 있다고 설명했다.

8월에 열린 선택진료제도 개선위원회 제1차 회의에서는 환자의 진료지원과 의사 직접선택은 적기치료 기회의 상실, 병원진료시스템 상의 문제 등으로 현실적으로 불가능하므로 주진료의사에게 위임토록 개선하며, 추가비용징수의사의 자격요건을 갖춘 의사의 80% 범위 내에서 추가비용을 징수하도록 한 규정을 삭제하고, 의사가 직접 참여했거나 의사의 전문적 판단이 필요한 진료에 대해서만 추가비용을 징수하기로 결정했다.

9월에 열린 제2차 회의에서는 선택진료 중 추가비용 징수여부에 관한 16개 대학병원의 조사결과를 바탕으로 추가비용 징수의 빈도별로 세 가지 유형으로 분류하여 재검토하고 제3차 회의(10월)에서는 추가비용징수 자격요건을 갖춘 의사의 80% 범위 내에서 추가비용을 정수토록 한 규정의 삭제 및 주진료의사에게 진료지원과 검사 등에 대한 포괄위임 등 관련 선택진료에 관한 규칙 조항을 개정·건의키로 했다.

2002년 8월 30일에 열린 병원경영평가단회의 제4차 회의에서 선택진료제도 개선에 관한 협의가 있었다. 이 회의에서는 특정과의 의사 대부분이 자격을 갖추고 있다 해도 환자가 일반진료를 신청하면 일반진료가 이뤄지고 있으므로 환자가 선택의 여지없이 선택진료를 받아야 한다는 주장은 사실과 다르며, 진료과가 구체적으로 세분화되고 있어 특정 분야의 전문의를 여러 명 확보하기 어려운 상황에서 진료과별로 선택진료의사 수를 제한한다는 것은 거의 불가능하다는 데 의견이 모아졌다. 또한 선택진료비는 원가에 미치지 못하는 수가를 보존하기 위해 만들어진 것이므로 건강보험수가가 정상화될 때까지는 소비자를 설득하여 선택진료제도의 본래 취지를 이해시켜야 하며, 진료지원과 의사는 환자의 직접선택이 불가능할 뿐만 아니라 협진에 의한 최상의 진료를 위해서는 오히려 주진료과 의사에게 위임하는 것이 바람직한 만큼 병원 스스로 홍보 및 안내를 통해 환자의 오해를 불식시켜야 한다는 지적이 있었다.

2004년 7월 들어 대한병원협회는 선택진료대책위원회를 열고 진료지원과 의사의 선택은 주진료의사에게 위임토록 하는 내용을 골자로 개선(안)을 만들어 건의토록 했다.

대한병원협회에서 선택진료에 대한 대국민 홍보 등을 통해 의료기관과 환자 및 민원인이 상호 신뢰할 수 있는 자정노력 추진과 함께 민원 발생 부분을 정리하여 회원병원이 숙지하도록 했다.

그해 9월에는 선택진료제도 운영과 관련해 환자뿐 아니라 환자보호자에게도 충분한 설명이 이뤄지도록 해 민원발생을 최소화하는 내용을 포함하도록 하고 또한 접수창구 등에서 선택진료제도에 대한 홍보가 강화되도록 하고 제도 운영과 관련해 진료지원과 의사의 선택을 주진료과 의사 선택 시 위임토록 하는 대한병원협회 의견을 반영할 수 있게 했다.

전문병원제도 도입

2003년 5월 전문병원제도에 대한 의견은 2~3단계의 차등화된 제도를 운영하여 차등화된 지원과 혜택을 부여하되 지속적으로 자격을 관리해야 하며, 전문병원 중에서도 전공의 수련이 가능한 병원에 대해서만 수련을 인정해야 한다는 것이었다. 또 전문병원제도를 도입하려면 의료법상의 필수 진료과에 대한 규제부터 폐지되어야 하며, 이 사항이 수련병원 기준 등에도 동일하게 적용될 수 있어야 하고, 전문병원제도가 가산율만을 높이는 방향으로 진행된다면 보험재정에도 문제가 발생할 수 있으며 사회적 비난도 우려되므로 적정한 기준설정이 필요하다는 내용들이었다.

따라서 전문병원이라고 인정될만한 의료기관의 현황을 조사한 후 단순한 지표로 시작하고 향후 보완지표를 개발하는 방법도 고려돼야 하며, 스태프의 수, 의료의 질 등을 감안한 다양한 기준을 설정, 해당병원의 성격에 적당한 전공의 수련기능도 부여돼야 한다는 의견이 많았다.

7월 24일 경영위원회에서는 전문병원이 일정 수준 이상의 의료의 질을 확보하려면 표방진료과의 전문의 보유가 가장 중요하므로 1개 진료과의 전문의 수를 5~6명으로 정하고, 인턴·레지던트를 파견할 수 있도록 하며 대학병원과의 연계 및 협의를 통한 인턴·레지던트 파견이 가능하도록 해야 한다는 의견이 오갔다.

8월에 열린 경영위원회에서는 일반병원과 전문병원 또는 종합병원과 전문병원센터의 유용성, 효율성, 생산성 등을 비교 분석하여 전문병원 도입의 타당한 근거자료를 산출하기 위한 연구용역을 실시하자는 제안이 있었다. 이에 대해 우선 일반병원과 진문병원의 연구용역을 실시하는 방안을 모색하기로 했다.

같은해 9월 전문병원도 도입(안) 정책토론회에서 대한병원협회 대표로 참석한 노성일 경영이사가 전문병원제도 도입을 통해 환자집중을 분산시키고, 의료의 질 향상, 의료의 효율성 및 생산성을 증가시킬 수 있을 것이며, 특히 표준화된 양질의 진료를 저렴한 비용으로 환자에게 제공함으로씩 환자의 건강증진에 크게 기여할 것이므로 이 제도 도입에 찬성한다는 입장을 표명했다.

2005년 2월 복지부의 전문병원제도 도입을 위한 시범사업 추진 계획(안)에 대한병원협회가 중심이 되어 실무추진단을 구성, 예산지원 및 인력지원 등을 추진키로 했다. 전문의의 수련 및 자격인정 등에 관한 규정 개정 및 병원군별 총 정원제 등을 통해 전공의 배정(수련), 특정질환(과목) 표방, 개방형병원제도의 활성화, 전문의제도 불균형 해소 등이 종합적으로 다루어질 수 있도록 했다.

3월에는 전문병원 시범사업실무추진단 구성(안)과 관련, 사업평가분과위원회 위원은 대한병원협회, 복지부, 의사협회 및 향후 시범사업 신청 병원 중 3~4명의 병원장을 협의하여 정하도록 하고, 전문가는 이용균 한국병원경영연구원 연구실장 및 채영문 연세대 교수를 추천했다. 또 전문병원제도 도입을 추진할 의원이 전문병원 및 지역병원과의 협력을 통해 외래환자 진료에 경쟁력을 확보할 수 있도록 개방형병원제도 활성화 방안 등을 동시에 마련토록 했다.

4월에 이르러 전문병원 시범사업은 일반화·표준화된 양질의 의료서비스를 저렴하게 제공할 수 있는 진료과목과 국가적 차원 및 고도의 의료기술을 필요로 하는 특정질환을 대상으로 실시됐다. 그리고 향후 전문병원 수는 인구 50만 명을 기준으로 시·군·구에 1개 병원을 운영토록 하고, 전문병원 시범사업을 위해 전문의 수, 진료과목, 진료실적 및 병상 수 인정기준(안)을 제1안으로 하고, 이 기준(안)을 조정하여 제2안 및 제3안을 전문병원 시범사업 추진 및 평가위원회에 상정 후 확정했다.

그리고 5월에는 전문병원을 표방한 병원들은 전문진료과(산부인과, 안과, 소아과) 및 전문질환(척추디스크, 대장항문, 불임, 망막 및 유리체, 심장, 알코올의존성증후군) 진료를 하고 있으며, 의료의 질적 수준, 의사 및 간호사 수, 의료장비 및 시설에 대한 투자, 수술건수 및 수술실 보유, 진료협진체제, 진료실적 등이 종합전문요양기관 이상으로 운영되고 있다는 전문진료과(질환) 표방병원에 대한 실태조사 결과를 밝혔다.

조사결과에서는 전문진료과 및 전문질환 표방병원으로서 전임의 및 간호사 연수 등을 통한 교육기능 및 자체 연구소를 통한 신의료기술 개발 등 연구기능을 병행하고 있는 것으로 나타났다. 전문병원 표방병원에서 배출한 의사의 상당수가 대학병원 등에서 표방진료과 및 질환에 대한 진료를 행하는 것으로 조사됐다. 대한병원협회는 전공의 지원기피 전문과목(흉부외과 등) 등을 전문병원으로 집중 육성해 국내 진료과별 의료인력의 불균형을 해소토록 하고, 전문병원제도 도입을 위한 정부 지원방안으로 전공의 지원, 종합병원의 필수진료과목 폐지, 전문질환 표방 및 수가지원 등을 건의했다.

2007년 11월 제2차 전문병원 시범사업 추진과 관련, 의료법 전부개정 법률안을 통해 특화병원의 설립 근거가 마련된 만큼 제도 도입을 위해 1차 시범사업에 대한 수용성 높은 평가지표를 마련하기로 했다. 이를 위해 시범사업 내용의 문제점 및 개선방안을 분석하기 위한 수요조사를 실시, 향후 2차 시범사업기관 선정을 위한 기준(진료실적·인력 및 시설기준·비용부담·비용투입 대비 효과 등) 및 개선방안 등이었다. 또 향후 법령 개정 등 본 사업이 추진될 때 전문병원에 대해 별도의 수가보상방식을 적용하기 위한 객관적 근거자료 마련을 위해 의료기관 평가결과의 일부 지표를 반영하는 방안을 시범기관과 협의해 나가기로 했다.

그리고 12월 26일 제2차 전문병원 시범사업운영위원 제1차 회의가 열렸다. 이 회의에서는 기준항목별 가중치를 부여하는 방안에 동의하고, 1차 시범사업의 평가 결과를 반영하여 대상 진료과목, 질환의 범위를 재조정토록 하여 최소기준을 재설정하기로 했다.

2차 회의에서는 제1차 전문병원시범사업에 대한 기관특성 및 의료서비스 제공 행태별 분석 결과에 대해 논의하기로 했다. 또한 2차 시범사업 시행에 앞서 전문과목 및 질환별 특성을 반영한 절대평가기준과 선정기준 항목별로 충족정도를 점수화해, 중요도 순으로 가중치를 반영하여 최종점수가 산출될 수 있도록 상대평가기준을 각각 마련하기로 했다.