국회입법조사처가 코로나19 백신접종으로 인한 부작용 피해보상 논란을 해소하기 위해선 국회와 정부가 입법, 정책적으로 해결할 필요가 있다며 보상금 선지급 시스템 구축, 인과성 입증 책임 전환 법제화, 특별법 신설 등을 개선 과제로 제시해 주목된다.

박상윤 국회입법조사처 사회문화조사실 보건복지여성팀 입법조사관은 3월 30일 발간된 국회 정보 소식지 ‘이슈와 논점’에 ‘백신 부작용 피해자 보상 규정 및 실효성 제고를 위한 개선과제’라는 제목의 보고서를 게재했다.

먼저 박 조사관은 보고서에서 코로나 백신은 다른 바이러스 백신과 다르게 사안의 시급성을 고려, 사용승인 시간이 기존 백신보다 단축되었기 때문에 백신으로 인한 이상 반응이 발생할 가능성이 높은 편이라고 평가했다.

이 때문에 백신접종률이 높아짐에 따라 백신 부작용에 따른 이상반응 신고가 증가하고 있고 중증 상해나 사망사례도 발생하고 있다는 것이다.

문제는 백신접종이 국가 차원에서 강력히 권고됐음에도 불구하고 예방접종 피해보상 신청에 대해 정부가 법적 한계를 이유로 소극적으로 대응해 왔다고 박 조사관은 지적했다.

현재 코로나19 예방접종으로 이상 반응이 발생한 경우 피해보상은 ‘감염병예방법’ 제71조, ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 시행령’ 제29조, 제30조, 제31조, 제32조, ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 시행규칙’ 제47조에 근거해 진료비·정액 간병비, 사망일시보상금, 정애인일시보상금, 장제비 등을 보상하고 있다.

기본적인인 보상 절차는 시·도의 경우 본인부담금 30만원 미만의 경우 자체심의를 거쳐 결정되며 그 외는 질병관리청의 전문위원회 심의 절차를 거쳐 인과성이 인정되는 경우 피해보상금을 지급하고 있다.

문제는 우리 법체계에서 예방접종 등의 손해보상 제도는 무과실 책임이고 배식 부작용에 따른 피해가 인정되려면 백신접종과 그로인한 부작용 사이에 인과성과 시간적 관련성이 있어야 한다는 것.

2021년부터 2022년 제2차까지 총 18차례에 걸쳐 전문위원회에서 심의한 결과 11,719건 가운데 보상이 결정된 건은 4,502건(38.4%)으로 이 가운데 사망은 1건에 불과해 인과성이 인정되기가 매우 어려운 현실이다.

구체적으로 살펴보면 ①인과성이 명백한 경우 ②인과성에 개연성이 있는 경우 ③인과성에 가능성이 있는 경우 등 세 가지 경우에 피해보상이 이루어지고 ④인과성이 인정되기 어려움(④-1근거자료 불충분은 최대 3천만 원 의료비 지원, 사망위로금 최대 5천만 원 ④-2백신보다는 다른 이유에 의한 가능성이 높은 경우에는 일정 보상 및 의료비 지원) ⑤명백히 인과성이 없는 경우는 제외된다.

여기서 ④-1의 근거자료 불충분에 대하여 ‘예방접종 후 발생한 이상 반응이 접종 전에 이를 유발할 만한 기저질환, 유전질환 등이 불명확하고, 이상 반응을 유발한 소요 시간이 개연성은 있으나, 백신과 이상 반응 인과성 인정 관련 문헌이 거의 없는 경우’라고 기준을 설정할 수 있다.

박 조사관은 “다만, 근거자료 불충분으로 인한 부작용의 문제를 다루는 것은 일반적인 사례로 평가하는 것이 아닌 개별 사례로 평가되어야 하는 것이 아닌가에 대한 논란이 있을 수 있다”고 말했다.

또한, ④-2와 같은 기준은 소위 기저질환을 가진 환자가 백신접종 후 이상 반응이 나타났을 때 적용된다.

박 조사관은 “이 경우 개별 기저질환자들의 경우로 분석해 이상반응이 백신으로 인하여 발생 가능성을 앞당기거나 악화 시킬 수 있는 가능성이 과학적으로 판단된다면 일반적인 사례로 평가하는 것으로 인과성을 배제하는 것이 과연 옳은 판단인지에 대한 논란이 발생할 소지가 있다”고 밝혔다.

마지막으로 백신접종과 부작용 간의 인과관계 입증부담에 대한 엄격성 문제이다. 민법상 손해배상책임의 관점에서 입증책임의 부담은 피해자에게 있는 것이나 정보의 비대칭성이 발생하게 되는 의료사고 등의 손해배상과 관련하여 입증책임의 경감 또는 완화 법리가 판례로 형성돼 있다.

다만 박 조사관은 “코로나19는 의학적으로 충분한 과학적 자료가 축적되지 않은 상태로 입증부담이 완화되었다고 해도 피해자가 인과성을 입증하는 것은 매우 어려울 수밖에 없다”고 설명했다.

현재 코로나19 백신접종 피해 보상 제도를 갖춘 나라는 우리나라를 비롯해 34개국으로 대부분의 국가는 백신 피해의 인과성을 증명하기 어려운 법제하에 놓여 있다.

그러나 최근 영국은 인과성이 인정될 경우, 코로나19 예방접종으로 중증 장애 또는 사망이 발생한 경우, 일괄적으로 12만 파운드(한화 약 2억 원)를 지급하는 백신 피해 지급금 정책(Vaccine Damage Payment)을 시행했다.

노르웨이는 환자보상시스템에 따라 백신 부작용 피해자에 대하여 보상이 이루어지고 있다. 북유럽 국가들은 전통적으로 백신 부작용 피해에 대해 폭넓게 인정해 왔으며 노르웨이는 환자 상해법 제3조에서 원인을 알 수 없는 경우에는 의료 제공의 오류 또는 실패로 인한 것으로 간주하는 규정이 존재한다.

그 외 국가들도 대체로 백신 피해자 보상을 폭넓게 인정하기 위한 방향으로 법체계를 정비하려는 노력을 하고 있으나, 보상 신청 건수에 비하여 매우 낮은 비율로 인과성을 인정하고 있다.

이같은 상황들을 토대로 박 조사관은 보상규정 및 실효성 제고를 위해 먼저 보상금의 선지급 시스템 체계적으로 구축해야 한다고 밝혔다.

박 조사관은 “선지급제도가 아직까지 적극적 운영되고 있지 않아 인과성과 관련된 ④의 규정에 해당하는 보상신청이 있을 때, 보상금 선지급 여부를 심의·결정하는 선지급보상위원회를 두어 피해자 구제에 실효성을 높이는 방안을 고려해볼 수 있다”고 말했다.

그러면서 입법을 통해서 선지급할 수 있는 규정을 신설해 보다 선지급 실효성을 높일 수 있는 방안이 강구될 필요가 있다고 했다. 현재 국회에는 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제71조의2를 개정하여 코로나19 백신과 같은 긴급한 경우 이상 증상에 대해 그 보상비용을 선지급할 수 있도록 하는 법안이 발의된 상태이다.

또한 백신접종과 부작용 사이의 인과성 입증책임의 전환을 적용할 수 있는 법제가 마련돼야 한다고 주장했다.

박 조사관은 입법을 통해 △코로나19와 같이 국가적, 사회적 필요성에 따라 긴급하게 투여된 백신에 한하여 이상 반응이 발생한 경우 질병관리청장이 인과성이 없음을 증명할 수 없는 경우 보상을 하게 하는 방안 △명시적으로 질병관리청장이 입증책임을 부담하는 방안 △인과성이 불충분하거나 불명확한 경우 피해자가 유리하도록 조사·보상하도록 하는 방안 등을 제시했다.

다만, 실질적인 측면에서 피해자 보상이 확대될 수 있는 이점이 있으나 개별적인 피해의 정도가 다르기 때문에 피해보상의 범위를 어떻게 할 것인지에 대한 논의가 선행돼야 한다는 점을 분명히 했다.

특히 박 조사관은 가습기 살균제 피해보상에서 간병비 등은 ‘산업재해보상보험법 시행규칙’과 관련 고용노동부 고시 등의 적용을 받으나 ‘가습기살균제 피해구제를 위한 특별법’이 신설돼 피해보상이 이루어지고 있다는 점을 들어 피해보상 실효성을 높이기 위해 코로나19 관련 특별법 신설을 제안했다.

박 조사관은 “가습기로 인하여 입은 손해를 특별손해라는 관점에서 특별법으로 그 피해에 대해 신속하고 두텁게 보상할 수 있다”며 “이와 마찬가지로, 유례없는 코로나 팬데믹 상황에서 백신 접종으로 인한 부작용을 일반 감염병과 같이 ‘감염병예방법’을 개정해 적용할 것이 아니라 ‘코로나19 백신 피해구제를 위한 특별법’을 신설하는 등 한시적 특별법을 통해 피해보상을 신속하고 두텁게 보상하는 체계를 마련할 필요성이 있다”고 설명했다.

즉, 백신 부작용의 피해보상 내용을 기존의 법률을 개정하기보다는 특별법을 제정하여 피해자 보상 인정 여부와 그 범위 및 보상비용 등을 구체적으로 규정함으로써, 피해자 보상에 실효성을 높일 수 있다는 것.

끝으로 박 조사관은 코로나 백신에 대한 다양한 논란이 있지만 코로나 감염으로 인한 중증화를 낮춰준다는 데는 이견이 없다며 특히 고령층에는 반드시 백신접종이 효율적이고 앞으로 코로나19가 계절병처럼 도래하는 경우 독감과 같이 백신접종이 지속적으로 필요할 가능성이 크다고 언급했다.

박 조사관은 “결국 백신접종으로 인한 부작용 피해보상은 국회와 정부에서 입법, 정책적으로 해결해야 할 것”이라며 “이를 통해 현재뿐만 아니라 미래에 다가올 감염병에 대해서도 백신을 신회하지 않은 국민의 우려를 해소할 수 있을 것”이라고 강조했다.

한편, 국회입법조사처가 발행하는 ‘이슈와 논점’은 국회의원 입법활동을 지원하기 위해 최신 국내외 동향 및 현안에 대해 수시로 발간하는 정보 소식지이다.